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财经专家贾康做客时事大讲堂 解析中国财税体制改革走向

柯华庆 (进入专栏)
 

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  清华新闻网11月28日电日前,著名财经专家、全国政协委员和政协经济委员会委员、财政部财政科学研究所所长贾康做客清华大学时事大讲堂134讲,以“全面深化改革与可持续发展——十八届三中全会后的财税体制改革解析”为主题发表演讲。

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  贾康从十八届三中全会公报关于财税体制改革的表述入题,他说:“十八届三中全会公报关于财税体制改革的论述是释放制度红利的信号,建立现代财政制度这一点和“现代国家治理”、“现代市场体系”理念及中国摆脱过去一百多年落后挨打的状态、实现现代化战略目标的宏伟愿景是直接对应的。”

  

  

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毫无疑问,若干年后当我们回顾这一次的三中全会,我们将真正认识到它对于当代中国的意义;而当我在读到三中全会文件之后回顾亲历的2013年年莫干山会议时,我不禁对三中全会所确定的改革宏旨能否得到正确执行而深感忧虑。

   摘要:财税分级制是将各级政府间税权、事权与支出责任进行合理划分,从而实现分权与集权有机结合的财税体制,它可以更好地发挥各级政府的积极性。财税分级制目标的实现需要三个相互独立和完备的原则:财力与事权相匹配原则、支出责任与事权相统一原则和财权与财力相适应原则。由此三个原则可以进一步推出:财权与事权相适应原则,财力与支出责任相匹配原则。我们将财税体制比喻成请客吃饭,财权相当于自己口袋里的钱,财力相当于自己的钱和化缘来的钱之和,请客相当于事权,买单相当于支出责任。三个原则用通俗的话来说就是,谁请客谁必须有钱;谁必须买单;谁请客前要预算一下口袋里有多少钱,可能化缘得到多少钱,口袋里的钱与可能的总钱不能差太多。

图为贾康做客清华大学时事大讲堂。

  
11月12日三中全会公报正式提出财税体制改革应该“建立事权和支出责任相适应的制度”;11月15日,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》让我们看到了关于这一原则的完整表述:“适度加强中央事权和支出责任,国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权;部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权,逐步理顺事权关系;区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务,中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。”

  

  “财政分配体系在学术上是指以政控财、以财行政的分配体系,主要处理公共资源配制问题,必然牵动总体资源配置。这次文件里明确地把财政表述为国家治理的基础和重要支柱,便是确认其支撑全局的功能定位。国家财税改革在三中全会前已完成一些铺垫,比如8月1日后的‘营改增’上海试点6+1方案推开到全国。按照财政部长楼继伟给出的时间表,两年左右‘营改增’将基本覆盖全国所有行业,这必将进一步倒逼财税配套改革。”贾康介绍,“财税体系改革需使公共资源配制优化从而推动公共利益最大化。中国改革进入深水区,加快财税体制改革的任务,处于要触动利益、攻坚克难新阶段,财政改革牵一发而动全身。五位一体的全面改革中如何协调建立现代财政制度,这与全局改革的方案设计、操作问题结合在一起,匹配于中国现代化战略。改革任务必须落实到一套以现代性为取向的路线图和时间表之上。”

  
中青年改革开放论坛(莫干山会议)于2013年9月7日-9日召开,显然,它是在对30年前著名的莫干山会议致敬,我想会议主办方(国家发展和改革委员会国际合作中心和财政部财政科学研究所)也是希望这次会议能像上次的莫干山会议一样对中国的改革开放发挥重要影响。我有幸作为定向邀请的代表参加了本次会议,我的主业是研究法律经济学,在法律经济学基础上提出了实效主义法学和实效主义改革哲学,这也许是我被邀请的原因。

   关键词:财税分级制  财权  财力  事权  支出责任

  接下来,贾康介绍了他对财政改革路线图和时间表上相关要点的理解。他认为,“首先,必须充分肯定1994年分税制改革的基本制度成果,并且要加以巩固和提升。分税制改革的里程碑式意义和历史性贡献在于三位一体地规范政府和企业、中央和地方,公共权力体系和公民这三种基本的经济关系。我坚决反对‘94年的分税制改革在中国重启了集权时代’的观点,在这个基本判断上,
94年改革的实质恰恰不是集权,而是从行政性分权转变为跟市场经济匹配的经济性分权。”

  
接到会议邀请后,我花了近两个月的时间通读了现实财税问题也进行了相应的理论研究,我认为这是对中国整体发展很有意义的研究领域,也对现实有着即时的指导价值,所以在思想上也非常重视。最后我得出了对于现阶段中国财税改革我认为最核心要解决的问题,即:“我们应该建立事权与事责相匹配原则或者事权与支付责任相匹配原则”。

  

  谈及财政体制对于全局的意义,贾康指出:“首先要提到的是怎么样处理政府和企业的关系。94年改革使政府和企业、中央和地方关系稳定,让市场主体和民众得到市场经济的规范化环境,令利益调整走上规范化法治化的道路,产生了一个相对清晰合理的财税制度框架,公共权利体系和公民、自然人、纳税人之间的利益分配可以跟市场经济的长远发展相对应。中央政府的收入比重明显上升之后,以转移支付的形式支持了我们中西部欠发达地区,遏制了区域差异扩大的不良势头。”

  
8月28日上午我通过电子邮件将参会论文《“谁请客,谁买单”—建构分税制的事权与支付责任相匹配原则》发给邓智华博士和孙雅靖小姐,文章明确提出“我们应该建立事权与事责相匹配原则或者事权与支付责任相匹配原则”,该文被收录在2013年莫干山会议论文集;9月3日我将论文进行了修改并发给了邓智华博士;9月6日再次修改,将“事权与支付责任相匹配原则”改为了“分税制的支出责任与事权相匹配原则”,因为我认识到,对于各级政府来说,事权在先,支出责任在后,应该是支出责任与事权相匹配;9月8日早晨我将9月6日版本通过回复徐景安先生邮件的方式发给了包括徐景安先生在内的几十位参会专家,题目是《“谁请客,谁买单”—建构分税制的支出责任与事权相匹配原则》,同时附上准备发言用的PPT。遗憾的是,没有一位财税专家回复讨论。

  
1994年确立的分税制是中国现行的财政体制。2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将财政的地位提到一个新的高度:“财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”《决定》明确了财税体制改革的目标是“建立现代财政制度”。《决定》对财税改革的总体要求是“改进预算管理制度,完善税收制度,建立事权和支出责任相适应的制度”。毫无疑问,“建立事权和支出责任相适应的制度”就是针对分税制的。这一新的定位与以往权威文件中的提法不同。1994年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》确立的分税制原则是“事权与财权相结合的原则”。2007年十七大报告的提法是“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”,2012年十八大报告延续了十七大报告的提法。2012年的《中华人民共和国预算法修正案(草案二次审议稿)》的表述是“财力保障与支出责任相匹配原则”。这样一来,关于分税制的原则至少有四个权威的表述。财税界围绕分税制的原则进行了旷日持久的争论,争论的实质在于我们到底要建立一个什么样的财税体制,集权制还是分权制,集什么权,分什么权,分权制还是分钱制。2013年8月15日《南方周末》以《分钱还是分权:重议分税制》为题报道了财税界对分税制的争论,十八届三中全会之后的2014年1月9日,《南方周末》再次以《分权还是收权》一文报道了财税界的争论。当前财政部全面推进营业税改增值税改革将使得中央的财权财力进一步增强,使得我们无法回避对财税体制原则的抉择。高培勇(2013)指出:“随着营业税和增值税收入归属及其征管格局的打破,现行分税制财政体制的基础也会动摇。与之相对应,所谓‘财权与事权相匹配’或‘财力与事权相匹配’的分税制原则,也就有了重新审视并布局的前提和必要;……由此,整个中央和地方之间的财政关系以及整个中央和地方之间的行政关系,也就有了重新界定并规范的前提和必要。”

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9月7日在莫干山芦花荡饭店开始了第一场专题对话:“当前改革形势与下一步财税改革思路”,针对财政部财政科学研究所所长贾康的发言,我指出地方债务风险的罪魁祸首是分税制原则。“我是中国政法大学法学院的,刚才贾所长说分税制,我也觉得分税制本身没有问题,但是分税制的原则是有问题的。我觉得相匹配,一般配什么呢?就是权利与义务相匹配,权力与责任相匹配。但现在两个原则(财权与事权相匹配和财力与事权相匹配)实际上是把权力与权力相匹配,这就有问题了。用通俗的话说,财权与事权相匹配就是谁请客谁就有权收钱,但不一定买单。财力与事权相匹配就是谁请客谁必须有钱,但也不一定买单。真正分税制的原则应该是谁请客谁买单,这才能真正解决地方债务问题。现在这两大原则是各级政府都要权力,结果不承担责任,这就是地方债务风险的根本原因。”贾康打断我的话说:“我简单回应一下,就谁请客谁买单我们设想一下,比如青海在解决一系列均等化的问题,他怎么买单?你去了解一下西藏的义务教育,他要请这个客怎么买单,我希望要把问题落到现实中间。在财政术语里支出责任跟事权基本说的是一回事。”贾康的观点是“支出责任与事权相匹配”原则解决不了贫困地区买单问题,同时他认为事权与支出责任的内涵相同。我的回应是:“不是,事权是做事的权力,在财税体制改革里面把事权和事责?混为一谈了。”我与贾康就此问题激烈辩论,此时曾经在分税制改革时期任财政部财税体制改革司司长的刘克崮先生婉转地支持了一下我。主持人国家发改委国际合作中心曹文炼主任最后让我发言:“我的观点是这样的,一定要事权与事责相匹配,因为事责在财政学意义上来讲就是支出责任,所以这个原则应该是支出责任与事权相匹配。那么怎么解决均等化问题呢?清晰划分各级政府事权,将教育、医疗、社会保障和公共安全等划归中央财政,采取支出责任与事权相匹配原则,进行中央财政集权和规范转移支付的财税改革是实现共同富裕的必由之路。”

  
分税制将何去何从?已经提出的四个原则有没有合理性?它们之间到底是什么关系?市场经济财税体制的主导原则到底应该是什么?本文从明晰概念为起点,根据财税体制改革目标来评述各种原则的合理性,最后建构作为市场经济财税体制的财税分级制的原则体系。

图为现场聆听讲座的师生。

   博锐财税沙龙官方博客 h ttp://blog.sina.com.cn/boruicaishuishalon g
以“莫干山对话:专家与听众激辩分税制是否集权?”报道了我与贾康的辩论,深蓝财经转发了这一消息(

)。会后,我将打印好的9月6日版本和发言用的PPT送给曹文炼、常修泽、刘克崮、徐景安等专家。

  

  
“从各级政府既不越位,又不缺位地使事权合理化、支出责任相应清晰化这样一个始发环节再往下推,跟着谈政府财力来源,这就要涉及到我们所说的税收问题。大体稳定宏观税负是有必要的,稳定税负并不拒绝推进结构性减税,而是在稳定现阶段宏观税负大致水平的同时,积极改革税制,构建和完善国家地方税体系和多种税、多环节、多次征的复合税制,形成各级政府组织收入的规范化支撑框架。因为存在显著的地方横向不均衡,所以在安排支出的时候,我们还需要配套从中央纵向往下影响地方的转移支付校正办法。若让这种不均衡自由发展,势必影响全局。政府的校正其实就是通过转移支付缩小横向差异,这正体现中央政府的职能。”他说。

  
9月8日上午8:30-10:00的全体大会“中青年发言及辩论会:以财税改革促进社会公平、开放与可持续发展”,我向《财经》杂志高级观察员兼副总经理张燕冬申请自由发言被拒绝。9月8日上午8:30-10:00的全体大会“中青年发言及辩论会:财税金融改革的重点、难点和思路”,我向北京大学中国金融政策研究中心常务副主任罗勇教授申请自由发言,也被拒绝。

   一、为“财税分级制”正名

 贾康强调:“中央地方财力的合理占比取决于财权与事权相顺应、财力与支出责任相匹配两者递进关系的逻辑。应先解决财权与事权相顺应,然后加上转移支付,才能解决好财力与支出责任相匹配。在区域不均衡的情况下,更需要考虑体制安排的合理逻辑。中央地方财力分别占比多少这个问题,只有在捋顺整个体制链条之后才能自然生成答案。”

  
9月8日下午在由每日经济新闻承办的分论坛“地方财政改革破解政府债务”中,我系统地阐释了“支出责任与事权相匹配原则”的内涵。会前我与中国人民大学公共管理学院教授黄燕芬女士进行了交流,她对我的观点有保留的支持,国家发改委经济体制与管理研究所孙凤仪博士在会议中间支持了我的观点。有必要补充的是,我在9月7日从北京到德清的高铁上与孙凤仪博士同座,与孙博士讨论了这个问题,他很认同我的观点,但同时指出财税界不区分事权与事责,言下之意,我的观点可能不会被接受。中南财经政法大学财政税务学教授甘行琼认为这个问题已经定论(因为是国内最权威的财税专家贾康所长的观点,所以就没有讨论的空间了),没有必要争论。北京大学法学院一位经济法专业博士生认为我搞混了概念(见
)。

  
名正才能言顺。深化财税体制改革要求我们必须改“分税制”为“财税分级制”,因为分税制的重点是分财权,而财税分级制主张分财权与分事权并重。分税制的全称是“分税制财政管理体制”,实际上是一种分税分级的财政管理体制[①](刘克崮、贾康,2008:346)。分税的前提是分级,将行政机关分为中央和地方两级,相应税务机构为国税局和地税局;然后是分税,分税制划分了中央财政支出与财政收入和地方财政支出与财政收入,先定财政支出再定财政收入[②]。

  最后,贾康总结道:“总体来说,建立现代财政制度,需要理顺整个制度安排的逻辑链条,以此来优化我们的公共资源配置机制,使其服务于全局。具体来说,就是要巩固94年分税制改革成果,坚持与统一市场经济相匹配这样一个大方向,令财税的配套改革适应全面深化改革,真正发挥它应有的国家治理基础和全面改革支撑的作用。”

  
9月8日晚上的“夜话四:财政改革与经济社会发展”中我系统阐释了支出责任与事权相匹配原则、为什么共同自由是社会主义的本质、应该怎么借鉴外国制度等。9月9日上午的大会发言中,我代表“专题夜话四”的代表发言,我重申了必须区分事情与事责,分税制应该确立支出责任与事权相匹配原则,并且系统阐释了怎么借鉴外国制度、实效主义改革哲学和共同自由的目标。

  
中央财政的困难是实行分税制的根本原因[③](刘克崮、贾康,2008:330),所以重新划分财政收入是1994年分税制的重点,“分税制”一词突出了这一重点,顾名思义,分税制的核心是分税,分税就是按税种划分各自的财政收入范围,将全部税收划分为中央税、地方税以及中央与地方共享税。然而,分税制改革的背景是试图建立与市场经济体制相适应的财税制度。江泽民在1993年5月30日召开的十四届三中全会起草小组会议上提出:“实行分税制,合理划分中央和地方的事权,合理确定中央和地方的收支比例,目的是理顺经济关系,使经济活动规范化……财税体制改革和金融体制改革,是发展社会主义市场经济的要求,既符合国际上的通常做法,也考虑了中国的特点和具体情况,这样做,有利于发挥中央和地方两个积极性。”(刘克崮、贾康,2008:335)《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》对分税制的目标定位是“促进社会主义市场经济体制的建立”[④]。从《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》的内容来看,1994年财税体制改革所做的工作既包括分税,也包括分事权和分支出责任,并且是根据事权与财权相结合原则来划分税权。可以说,1994年的分税制改革的指导思想确实符合市场经济国家的一般思路,但是“分税制”一词不能全面概括1994年的财税体制改革。实际上,1994年分税制改革并没有合理划分事权,事权划分仍然是计划经济模式,而税权划分却遵循市场经济模式,相应的支出责任划分就不可能是按照职能划分。可以说1994年的分税制是一种计划与市场并行的财税双轨制,是一个过渡性的财税体制。

  互动环节,贾康一一详细解答了数十条观众提问。

  
9月25日邓智华博士发邮件要求我对“莫干山会议综述”中关于我的观点进行审阅,说中央办公厅一位副主任要这个材料,曹文炼主任很重视。我回复关于我的那部分“中国政法大学法学院的柯华庆教授认为,推进预算制度改革、建立法治政府,不能照搬美国现在的一些经验制度,或可借鉴美国“进步运动”时代的一些经验教训。”修改为:“推进预算制度改革、建立法治政府,我们不能完全照搬美国现在的制度,因为起点不同,或许借鉴美国“进步运动”时代的成功经验更好。”另外,我强烈建议将我9月7日的发言放进“六、合理划分中央与地方事权、理清政府间财权,是深化财税体制改革的关键”中:“中国政法大学法学院柯华庆教授提出不同的观点。柯华庆认为,现在的分税制原则不能解决地方债务风险,解决地方债务的根本出路在于确立“支出责任与事权相匹配原则”,通俗说就是“谁请客,谁买单”。完善分税制的总体思路应该是:进一步加强中央财政集权,清晰划分各级政府事权,增加中央政府在基础教育、公共医疗、社会保障和公共安全等方面的事权,坚持支出责任与事权相匹配原则,规范转移支出程序是化解地方债务风险和实现基本公共服务均等化的必由之路。”11月13日晚我核实此事,邓智华博士说他将我的建议全部吸收进去了。

  
社会问题的解决遵循面向目标的推理,即围绕目标设计制度,目标不同制度设计也不同。原初分税制改革的起因是促进社会主义市场经济体制的建立,遏制之前包干财政体制造成的盲目投资、重复生产、经济封锁、地方主义,最直接的、最关键的是遏制中央财政收入急剧的减少(刘克崮、贾康,2008:322)。所以改革的首要目标是“逐步提高中央财政收入的比重,适当增加中央财力,增强中央政府的宏观调控能力。为此,中央要从今后财政收入的增量中适当多得一些,以保证中央财政收入的稳定增长。”[⑤]由此,事权划分不是分税制改革的中心顺理成章。现在,财税体制改革又到了一个关键的时期。我们必须明确我们的目标,明白我们的起点和约束条件,在此基础上进行有效的制度建构。

  本场讲座系“中国改革再出发——解读十八届三中全会特别系列讲座”第一讲,亦是清华大学时事大讲堂第134讲。时事大讲堂是由校团委宣传部主办的形势政策讲座平台。自2004年成立以来,秉承“时效性”、“高端性”、“权威性”的宗旨,通过举办各领域权威专家学者的讲座,帮助在校学生了解时事政策、社会热点和理论前沿。

  
10月7日我将莫干山会议的论文修改版发给共识网,10月9日共识网全文刊发了《“谁请客,谁买单”——论建构分税制的支出责任与事权相匹配原则》,点击率颇高,但是读者的反应基本上是“犯晕”和“存疑”。

  
今天,财税体制改革的目标是“建立现代财政制度”,也就是市场经济体制的财税体制。如果说1994年的改革重点在分税权、分财权,那么现在的重点则在于分事权、分支出责任。只有将分事权和分财权放在一起的财税体制改革才是完整的财税体制改革,才符合社会主义市场经济体制的要求。我们要建立市场经济体制的现代财政制度必须用“财税分级制”替代名不正言不顺的“分税制”。

  嘉宾简介:

  
现在,十八届三中全会关于财税体制改革的定论出来了。全会提出,“财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”财税体制改革的重要性被提到空前的高度,甚至可以说财税体制改革是静悄悄的不流血的革命。然而我们理论界准备好了吗?作为主流财税界的代表,财政部财政科学研究所所长贾康在莫干山会议上激烈反对“支出责任与事权相匹配原则”,而在11月15日,贾康所长在《光明日报》发表了《在全面改革中深化财政体制改革》,贾所长似乎又成为了热烈拥护三中全会精神的财政体制改革理论界领头人。难道贾所长与时俱进思想发生了巨大变化?然而细读文章,我发现贾所长葫芦里仍然卖的是旧酒。

   现行的市场经济国家所采取的财税体制被称为Fiscal federalism
,直译为“财政联邦制”或“财政联邦主义”。财政联邦主义是奥茨于1972年首次从经济学角度提出的。奥茨认为,联邦主义的经济定义是:“一个同时具有中央和地方决策过程的政府部门,通过它提供相关公共服务水平的选择,基本上根据相关辖区居民(以及其他可能涉及经营活动的人)对这些服务的需求决定。”财政联邦主义关键之处仅仅在于“有关某个特定辖区的特定公共服务供给水平的决定(无论它们是由被任命的或者民选的官员作出,还是直接由居民自己通过投票机制作出)是否确实反映了那个辖区选民的利益所在。”按照这样的定义,“从经济学角度看,几乎所有的制度均为联邦制。”(奥茨,2012:22-23)1999年奥茨再次给出的财政联邦主义的定义:财政联邦主义是关于哪些财政职能和工具适合集权化,哪些适合分配给各级地方政府的财政体制(Oates,
1999)。财政联邦主义的核心问题是搞清楚不同级别的政府匹配不同行政职能的程序。也就是说,财政联邦主义的核心是各级政府的事权。在规范意义上,财政联邦主义所要解决的问题是,按照人口的地理分布决定政府提供的商品及服务的种类和数量,进而做出有效率的责任配置。美国财政学教材将财政联邦主义定义为各级政府间税权和支出责任的划分[⑥](海曼,2009:233-234;260)。

  贾康,著名财经专家,全国政协委员,现任财政部财政科学研究所所长、研究员、博士研究生导师,中国财政学会副会长兼秘书长,财政部高级技术职务评审委员会副主任,中国改革研究会、中国税务学会和中国城市金融学会常务理事,《财政研究》主编,北京市、上海市人民政府特聘专家、福建省、安徽省、甘肃省人民政府顾问,北京大学、中国人民大学、国家行政学院、南开大学、武汉大学、厦门大学、西南财经大学特聘教授,第十七届中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”
专题的讲解人之一。

  
文中,贾康不敢反对“建立事权和支出责任相适应的制度”,但仍然老调重弹他视为珍宝的“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”原则,仍然倡导所谓“财权与事权相结合”或者“财权与事权相顺应”原则,这说明他根本不理解事权与支出责任相适应原则的意义。

  
奥茨最初是在美国的联邦制背景下提出财政联邦主义的,尽管他特别强调经济学上联邦主义与政治上联邦主义的区别(侯一麟,2009)。他的财政联邦主义概念是一个与联邦制没有关系的概念。现在不管是联邦制国家还是单一制国家都是按照奥茨关于划分各级政府间税权和支出责任的精神来设计财税体制的。在单一制国家和联邦制国家中,财政的分权与集权只是多与少的问题,而不是有与没有的问题。既然财税体制上不存在联邦制国家与单一制国家的区别,我们就不应该继续使用“财政联邦主义”,因为Federalism一词的基本内涵是“联盟”,具有集权的内涵。在联邦制国家使用“财政联邦主义”人们可能很容易接受。在单一制国家使用“财政联邦主义”就有些令人费解。按照奥茨的“财政联邦制”的内涵,无论在联邦制国家还是单一制国家,我们都应该选择更加中性的“财税分级制”。我们将“财税分级制”定义为:对各级政府间税权、事权和支出责任进行划分的财政体制。如此一来,财税分级制就是关于税权、事权和支出责任的分与集相结合的体制。正如楼继伟所言,在多层级政府结构中,没有哪个国家可以不集权,也没有哪个国家可以不分权,过度集权与过度分权都会造成许多问题。关键的问题在于什么样的权力宜集中,什么样的权力宜分散,以及在多大程度上实行集权或分权,从而寻求集权与分权的最佳结合点(楼继伟,2013:36)。在联邦制国家,各个州相当于国家,理所当然具有财权与财责,它们同时让渡一部分权力组成联邦政府,联邦政府具有相应的财权与财责,这是集权的过程。在单一制国家,财权和财责都由全国最高权力机关立法确定,中央政府毫无疑问地具有财权与财责,地方政府是否有财权或财责则由全国最高权力机关决定。不管是基于分权还是放权[⑦],比较大的国家的地方政府事实上都拥有部分的财权和财责,总体来看,单一制国家表现为分权的过程。

  其主要研究方向为宏观经济及财经理论、政策。曾先后多次受到邀请到中南海座谈经济工作,被媒体称为“中南海问策”的财经专家。

  
历史的看1994年分税制改革时提出的“事权与财权相统一”是一个阶段性的“错误”,当然这个“错误”的产生有它历史的原因,当时的理论界对此认识得不是很清楚情有可原,但二十年过去了,我们各方面的理论研究都提高了很多,如果在财税问题上,我们的深度还停留在这个水平就说不过去了。从一个国家看,财权从某种意义上来说就是政权,如果严格采取财权与事权相匹配或者相统一,那就意味着地方想做事就一定要给予相应的财政权力,地方事情基本上是由地方来做,如果配以相应的财权势必导致地方割据甚至分裂。事实上,转移支付制度是各国处理中央与地方财税关系的基本制度,由此中央政府可以在财政上有效控制地方政府。另外,稍微懂得一点常识的人也都知道“事权与财权相统一”在发展不平衡的中国会导致地区两极分化,与我国追求共同富裕的目标不符。

英语中Fiscal
federalism已经成为约定俗成的名词,没有改变的必要,但是我们在翻译时不应该将其直译为财政联邦主义或者财政联邦制,而应该译为“财税分级制”,因为这正是奥茨的本意。奥茨特别指出,Fiscal
federalism
“这个词主要是指财政管理中的分级,而不是政治上的自治;当然,财政分级与政治制度是分不开的。……如果现在重写这个题目,可能会考虑用另外一个词。”(侯一麟,2009)所以,侯一麟教授(2009)认为,国内学界将Fiscal
federalism翻译为“财政联邦制”不妥,而应该翻译为“财政分级制”。我们在此特别强调一下,我们可以进一步拓展Fiscal
federalism的涵义,将其翻译为“财税分级制”,因为现在我们常常将财政与税收分开,而“财税分级制”正是强调财政和税收的双重分级。现在,中央明确财税体制改革的目标是建立现代财政制度,改革的方向是按照市场经济体制的原理来设计财税制度。楼继伟非常明确地提出与市场经济对应的政府分权财政管理体制是财政联邦制:“我国财政管理体制改革就是从传统的统收统支体制逐步向联邦主义财政方向变革”(楼继伟,2013:1-2)。张光则将我国的分税制等同于财政联邦主义,明确提出应该按照财政联邦主义的思路来完善分税制:“我们可以用财政联邦主义理论为中国的分税制改革辩护。利用这个理论,我们才能从理论上说明为什么分税制改革为全国统一市场的形成、市场经济的公平竞争提供了基础。同理,我们还可以借助财政联邦主义理论来指导中国分税制的进一步改革与完善。(点击此处阅读下一页)

 供稿:校团委 编辑:范 丽

  
贾康的文章尽管也强调“以合理界定各级政府职能即‘事权和支出责任相适应’为始发环节”,但他仍然混淆事权与事责、事权与支出责任。例如,在“合理明确各级政府的事权划分,是深化分税制改革中制度设计和全程优化的始发基础环节,要使事权明晰合理落实到各级财政支出责任的“明细单””的表述中,他不明白事权与支出责任的关系;而在“由粗到细设计中央、省、市县三级政府事权(支出责任)明细单,列明各自专享事权以及共担事权的共担方案,并在今后渐进地优化与细致化”的表述中,他将事权与支出责任混为一谈。如果事权与事责不分、事权与支出责任不分,我们还“建立事权与支出责任相适应的制度”干啥?!

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事实上,2012年5月16日,温家宝主持召开国务院常务会议,讨论通过了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》,会议要求,明确政府间事权和支出责任,完善转移支付制度,健全财力保障机制,切实增强各级财政特别是县级财政提供基本公共服务的保障能力。如果事权和支出责任是同一个东西,那么会议就没有必要特别提出“明确政府间事权和支出责任”。如果坚持贾康的说法“我们在财政术语里支出责任跟事权基本说的是一回事”,那么我们要问的是,财政术语由谁来确定?能不能违背基本常识?!

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我之所以不厌其烦地细述这一切,主要说明“支出责任与事权相匹配”原则非主流财税理论界的观点,(点击此处阅读下一页)

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